Inhoud programma

Het is de taak van B&W om in programma’s een uitwerking te geven van beleid. Programma’s bevatten concrete acties om omgevingsbeleid en ambities te realiseren voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Het programma is daarmee sterk uitvoeringsgericht van karakter ondanks dat het wel degelijk zelf ook strategische elementen kan bevatten. Hoe zorgt u dat uw programma’s voldoende concreet en uitvoeringsgericht worden?

Anders dan bij de omgevingsvisie ligt een volledig integrale benadering bij programma’s minder voor de hand. Immers, een programma is meestal gericht op maar één of enkele onderdelen van de fysieke leefomgeving. Bij programma’s is samenhang weliswaar ook belangrijk, maar die wordt vooral bereikt door afstemming en coördinatie tussen domeinen. Bij gebiedsgerichte programma’s is dat anders. Die integreren juist wel meerdere (of alle) aspecten van de fysieke leefomgeving. Lukt het om in een gebiedsgericht programma tot een integrale aanpak te komen?

2. Vier typen programma

De Omgevingswet kent vier typen programma’s.

1. Verplichte programma’s. Dit kan gaan om programma’s die verplicht zijn op grond van Europese regelgeving (bijvoorbeeld het actieplan geluid in bepaalde agglomeraties) en om programma’s die verplicht zijn op grond van de Omgevingswet. Deze laatste groep betreft het warmteprogramma als de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie voor dit deel inwerking treedt en het volkshuisvestingsprogramma als het wetsvoorstel Wet versterking regie volkshuisvesting wordt aangenomen en in werking treedt. Een programma is ook verplicht bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden.
2. Onverplichte programma’s. Voor gemeenten gaat het in deze categorie alleen om het gemeentelijk rioleringsprogramma. NB: De onverplichte programma’s worden vaak samengenomen met de vrijwillige programma's (zie c). Een belangrijk onderscheid is echter (onder meer) dat op de voorbereiding van onverplichte programma's de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is, terwijl deze niet geldt voor de vrijwillige programma's.
3. Vrijwillige programma’s. De Omgevingswet laat gemeenten tamelijk veel ruimte om naar eigen behoefte en inzicht programma’s op te stellen en vorm te geven. Een voorbeeld is de Regionale Energiestrategie (RES).
4. Programma’s met programmatische aanpak. Dit is een nieuw, facultatief instrument voor gemeenten. Dit type programma komt vooral in aanmerking als een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving onder druk staat. Zowel verplichte als vrijwillige programma's kunnen de vorm aannemen van een programma met programmatische aanpak. Als u ervoor kiest om dit programma op te stellen, gelden de daaraan gestelde eisen. Zo is bij dit type programma altijd sprake van een combinatie van een programma en regels. Voor gemeentelijke omgevingswaarden of andere doelstellingen komen de regels in het omgevingsplan. Het kenmerkende van dit programma is dat het als direct beoordelingskader kan dienen voor de toelaatbaarheid van activiteiten. Daarbij kan de raad in het omgevingsplan zelfs beoordelingsregels voor de verlening van omgevingsvergunningen (gedeeltelijk) buiten toepassing verklaren.

De verplichte programma's moet de gemeente vaststellen. Van de andere type programma's kan de gemeente zelf bepalen of en wanneer ze deze wil opstellen. Welke programma’s voorziet u?

Programma’s kunnen voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving worden opgesteld en moeten gericht zijn op de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Aansluitend bij de reikwijdte van het begrip fysieke leefomgeving in de Omgevingswet betekent dit dat een programma kan ingaan op bouwwerken, water, watersystemen, bodem, lucht natuur, landschap, infrastructuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed.

U kunt sectorale (thematische) programma’s ontwikkelen, zoals het gemeentelijk rioleringsprogramma, of meer opgavegerichte programma’s, zoals een programma voor de energietransitie. Daarnaast kunt u programma’s maken die gericht zijn op de (ruimtelijke) ontwikkeling van een gebied. Daarin kunt u integraal invulling geven aan de ambities van de gemeente voor het gebied.

Een programma is bovendien heel bruikbaar om regionale vraagstukken te adresseren. Wat betreft reikwijdte zijn programma's dus niet tot de gemeentegrens beperkt. Zie hiervoor verder Proces, procedures en techniek, aandachtspunt 1.

Voor alle typen programma’s is artikel 3.5 van de Omgevingswet leidend voor de inhoud ervan: “Een programma bevat voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:

1. een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan, [en]
2. maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.”

U kunt een programma richten op meerdere onderdelen van de fysieke leefomgeving, meerdere omgevingswaarden en meerdere beleidsdoelstellingen tegelijk. De maatregelen moeten in dat geval natuurlijk wel toereikend zijn voor alle doelstellingen. Denk bijvoorbeeld aan een programma voor het bereiken van doelstellingen op het gebied van water en natuur, waarbij dezelfde (soorten) maatregelen kunnen worden ingezet voor het bereiken van beide doelstellingen.

Daarnaast kunt u in een programma voor verschillende soorten maatregelen kiezen. Bijvoorbeeld:

• fysieke maatregelen, zoals het aanleggen van openbaar groen of beheer van waterstanden
• juridische maatregelen, zoals het opnemen van regels voor activiteiten of vergunningplichten in het omgevingsplan of het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst
• financiële instrumenten, zoals het beschikbaar stellen van subsidies of het invoeren van heffingen

Het is afhankelijk van het type programma of en zo ja, welke (wettelijke) kaders verder bepalend zijn voor de inhoud ervan. Bij vrijwillige programma’s heeft u veel vrijheid om te bepalen wat er in komt te staan en hoe u het programma opzet. Het Inspiratiedocument over het programma (zie hieronder bij Meer informatie en ondersteuning) bevat tips voor de inhoud van vrijwillige programma’s.

Vooral bij vrijwillige programma’s en het programma met een programmatische aanpak moet u goed afwegen of u een programma wilt vaststellen. In het algemeen geldt dat een programma vooral geschikt is als een actieve rol van de gemeente nodig is om bepaalde resultaten te halen. Maar niet elk doel vraagt om uitwerking via een programma.

Werken met vrijwillige programma’s kan diverse voordelen bieden:

• Het programma heeft een duidelijke status in het wettelijk stelsel en in de beleidscyclus. Het is weliswaar niet verboden andere stukken dan de kerninstrumenten op te stellen, maar er bestaat een risico op uitholling van het stelsel van de Omgevingswet als er allerhande andere (beleids)documenten binnen de gemeente circuleren waarvan het onduidelijk is hoe zij zich tot de kerninstrumenten en meer in het algemeen met het stelsel verhouden.
• (De motiveringsplicht bij) participatie bij het programma kan een positief effect hebben op het maatschappelijk draagvlak voor het beleid en het komen tot oplossingsrichtingen en maatregelen.
• Programma’s komen in het Omgevingsloket te staan. Dat zorgt voor meer overzicht en betere kenbaarheid.
• Enkele bevoegdheden uit de Omgevingswet kunnen alleen op grond van een programma (of omgevingsvisie) worden toegepast. Het gaat om vestiging voorkeursrecht en sluiten van een overeenkomst over financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied.

Een risico van het inzetten van programma’s kan zijn dat het ‘oude’ sectorale beleid min of meer automatisch wordt omgezet naar sectorale programma’s en geen integrale afstemming op de overige thema’s van de fysieke leefomgeving plaatsvindt. Daarnaast kan een grootschalige inzet van programma’s ertoe leiden dat er minder oog is voor de (actualisatie van de) omgevingsvisie. De omgevingsvisie is nodig om de stip op de horizon te bepalen.

Afhankelijk van het type programma kan de wetgever een looptijd hebben verbonden aan een programma, al dan niet met een actualiseringsvereiste. Voor verplichte programma’s geldt veelal een bepaalde duur. Bijvoorbeeld:

• Het actieplan geluid moet een beschrijving bevatten van het beleid voor de eerstkomende 5 jaar en, voor zover redelijkerwijs mogelijk, voor de 5 jaar daarna om de geluidsbelasting door de betrokken geluidsbron(nen) te beperken.
• Voor het verplichte warmteprogramma gaat naar verwachting gelden dat het college dat elke 5 jaar moet herijken.
• De programmaplicht bij (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde geldt totdat weer aan die omgevingswaarde wordt voldaan.

Voor de programmatische aanpak moet het programma de periode bevatten waarop het betrekking heeft. Het college is verder vrij te bepalen hoe lang die periode moet zijn. Waarop baseert u uw keuze voor de termijn?

Voor vrijwillige programma’s en het onverplichte programma schrijft de wetgever geen minimale of maximale looptijd voor. Ook in dit geval is het goed erover na te denken welke duur u voor uw programma kiest. Gaat u uit van een permanent of tijdelijk programma? En in geval van een tijdelijk programma: hoe lang laat u dat lopen? Sluit de looptijd aan bij uw ontwikkelstrategie? U kunt ook kiezen voor tijdelijke programma’s die u op een gegeven moment laat opgaan in de omgevingsvisie.

De systematiek van de Omgevingswet is gebaseerd op de beleidscyclus en de omgevingsvisie is daarvan het startpunt. Dat betekent dat programma’s meestal een uitwerking van de omgevingsvisie zijn (zie ook bij thema Omgevingsvisie het onderwerp Uitwerking in programma’s en omgevingsplan). Een belangrijke vraag is wat u in de visie zet en wat in een programma. De grens tussen de inhoud van de omgevingsvisie en het programma is niet in algemene zin te trekken.

Er is geen hiërarchische of juridische relatie tussen de visie en programma’s. Programma’s hoeven dan ook niet per sé een verbinding te hebben met de omgevingsvisie. Maar het is altijd verstandig om te bewaken dat het programma inhoudelijk niet in strijd is of dreigt te komen met de omgevingsvisie.

Andersom kan nieuw beleid in een programma in sommige gevallen aanleiding zijn om het beleid in de omgevingsvisie aan te passen. Als een programma tot stand komt voordat de gemeente over een (toereikende) omgevingsvisie beschikt, kunt u bestaande beleidsdoelen integreren in thematische of gebiedsgerichte programma’s. Hoe positioneert u in de transitiefase uw programma('s) ten opzichte van de omgevingsvisie?

Het beleid uit het programma kunt u direct vertalen in de regels van het omgevingsplan. Zo kunnen gemeenten borgen dat in een programma beleidsmatig vastgelegde en gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt beschermd of bereikt. Vooruitlopend op de vertaling in het omgevingsplan kunt u ook in het programma beleidsregels opnemen.

Veel gemeenten hebben te maken met een veelheid aan bestaand sectoraal, thematisch, gebiedsgericht en projectgericht beleid. Denk aan horecabeleid, een woonvisie, een groenbeleidsplan, een centrumvisie, etcetera. De gemeente moet een afweging maken in hoeverre zij dat beleid in stand laat, intrekt of een plek geeft in een programma of een van de andere kerninstrumenten. Is er aanleiding om bestaand beleid ‘slechts’ om te hangen naar een programma, al dan niet als voorlopige oplossing? Of wilt of moet u ook een inhoudelijke vernieuwing doen? Idealiter denkt u hierover na in uw ontwikkelstrategie.

Let op: In de transitiefase zullen nog niet alle relevante beleidsdocumenten zijn opgegaan in een programma of zich daar nog niet op een heldere manier toe verhouden. Dit kan onduidelijkheid geven over de status van beleidsdocumenten. Het is zaak hier scherp op te zijn.

• Vragen en antwoorden over het kerninstrument programma (vng.nl): Hier vindt u onder meer verdiepende informatie over de 4 typen programma’s zoals beschreven bij aandachtspunt 2.
• Programma (iplo.nl): Landingspagina voor alle informatie van IPLO over het programma, inclusief links naar informatie over de 4 typen programma’s zoals beschreven bij aandachtspunt 2.
• Interview: Integrale, uitvoeringsgerichte omgevingsprogramma’s dankzij de Amersfoortse omgevingskamer (vng.nl)
• Praktijkvoorbeelden van programma’s kunt u onder meer vinden via Plannenvoordeleefomgeving.nl. Kies bij ‘bestuurslaag’ voor ‘gemeente’ en bij ‘plantype’ voor ‘programma’. Verfijn uw zoekresultaat door op meer kenmerken te selecteren.

Programma’s over specifieke onderwerpen:

• Handreiking Warmteprogramma (nplw.nl)
• Handreiking Regionale Energietransitie en werkbladen (regionale-energiestrategie.nl)